Il Partenariato per l’innovazione nel quadro degli orientamenti UE

Partenariato per l’innovazione: Con la Comunicazione del 15 maggio 2018 (3051 final),relativa agli “Orientamenti in materia di appalti publici per l’innovazione”, la Commissione Europea ha definito le linee guida in base alle quali gli acquirenti pubblici devono efficientare le loro prassi rispetto alle procedure di appalto introdotte dalle direttive n. 23 e 24 del 2014 e recepite in Italia con il D.lgs. 50/2016 (nuovo Codice degli Appalti). In tal senso, dando rilievo al maggior beneficio e alla convenienza della scelta innovativa, l’obbiettivo primario delle nuove procedure è quello di venire incontro a diverse esigenze e produrre vantaggi per tutti i soggetti coinvolti, siano essi afferenti al pubblico (enti ed amministrazioni), al privato (Imprese, Start-up, PMI innovative) o all’insieme dei fruitori finali del servizio. Fra le funzionalità e i benefici degli appalti innovativi, così come specificato dalla Commissione, si possono annoverare:

• La maggior partecipazione di Start Up e Pmi innovative alle gare di appalto: procedure quali partenariato per l’innovazione, dialogo competitivo e procedura negoziata competitiva mirano ad agevolare ed incentivare la partecipazione di Start-up e PMI alle procedure tramite diverse soluzioni quali la rateizzazione dei pagamenti e la divisione degli appalti in lotti. Nell’ottica del “Piccolo è meglio”, Start-up e PMI innovative rappresentano gli attori primari sui quali il pubblico deve puntare per la promozione attiva della crescita di questi settori e l’incentivazione di nuove proposte innovative.

• L’ottimizzazione dei costi a fronte di maggiori benefici in termini di modernizzazione della amministrazione e dei servizi: in base ai criteri qualità/prezzo e costo/beneficio l’acquirente pubblico tende non più solo ad una scelta oculata bensì a quella che apporti, anche nel lungo termine, più benefici e qualità ad un costo proporzionato (es. riduzione costi di manutenzione, ciclo di vita maggiore).

• La scelta sistematica dell’innovazione quale garanzia di maggiore beneficio per i fruitori finali dei servizi: optare per la soluzione innovativa in un quadro strategico e programmatico produce dei risultati migliori nell’immediatezza e ottimizza i costi nel lungo termine. L’acquirente pubblico deve sempre orientarsi in tal senso attirando l’innovazione e monitorando i suoi sviluppi,anche tramite consultazioni preliminari di mercato, per sfruttare soluzioni già presenti o proporre lo sviluppo di nuove.

Ad oggi gli appalti per l’innovazione risultano cruciali per arginare le conseguenze economiche causate dalla pandemia di Covid-19 e promuovere una ripartenza all’insegna di sostenibilità, digitalizzazione ed innovazione. Queste istanze sono al centro della strategia dello Smarter Italy, adottato conDecreto del Ministero dello Sviluppo economico del 31 gennaio 2019 e reso operativo con il Protocollo di Intesa siglato da Mise e AgID (Agenzia per l’Italia Digitale) nell’aprile 2020, che conferma il ruolo dell’AgID quale soggetto attuatore del piano e gestore delle gare tramite la creazione della piattaforma dedicata Appaltinnovativi.gov.it. Oltre a far fronte alle esigenze di una “domanda pubblica intelligente” e di ridefinire gli obbiettivi della PA, lo Smarter Italy si propone come una occasione per Start-up, PMI innovative e Centri di Ricerca per partecipare alla rivoluzione tecnologica, volta al miglioramento dei servizi in ambito di società, ambiente, urbanistica e mobilità.

Il Partenariato per l’innovazione

Una delle procedure introdotte dalle direttive del 2014 e disciplinata all’art. 65 del Codice degli Appalti (D.lgs. n. 50/2016) è il Partenariato per l’innovazione.  Questo strumento è diretto a sviluppo, ricerca ed acquisto contestuale di soluzioni innovative nelle ipotesi in cui in cui “l’esigenza di sviluppare prodotti, servizi o lavori innovativi e di acquistare successivamente le forniture, i servizi o i lavori che ne risultano non può, in base a una motivata determinazione, essere soddisfatta ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato”. L’amministrazione indica le sue esigenze di innovazione nel bando e seleziona uno o più operatori economici dotati delle caratteristiche innovative in grado di far fronte alla domanda. Successivamente, in fase negoziale, le soluzioni proposte possono essere definite o migliorate, di concerto con il privato, per poi essere acquisite senza la necessità di indire una procedura distinta per l’aggiudicazione. La struttura ricalca quella di una procedura ristretta, simile alla procedura competitiva con negoziazione (art. 62), i cui principali elementi distintivi sono però l’assenza della soluzione ricercata sul mercato (circostanza che deve essere espressamente indicata nei documenti di gara, come disposto al comma 3 dell’art. 65) e lo svolgimento del processo di innovazione, contestualmente alla esecuzione del contratto e non in fase pre-contrattuale. Pertanto, oltre al prodotto finale, anche il processo di ricerca e sviluppo rientra nell’oggetto del contratto e viene condotto in collaborazione fra privato ed amministrazione che stabilisce gli obbiettivi intermedi e ne monitora il raggiungimento. A differenza dell’appalto pre-commerciale, impiegato perlopiù nello sviluppo di soluzioni sperimentali o di prototipi, nel partenariato per l’innovazione, la ricerca e lo sviluppo vertono su soluzioni la cui prospettiva di commercializzazione in futuro è più concreta.

Struttura e fasi

In via esemplificativa la procedura del partenariato per l’innovazione si può dividere in tre fasi principali che vanno dalla pubblicazione del bando con la negoziazione dell’offerta alla scelta del contraente per l’aggiudicazione:

• STEP1. Fase di pre-qualifica e selezione operatori

Nel bando di pre-qualificazione l’amministrazione delinea l’esigenza di sviluppo di prodotti, servizi o lavori non presenti sul mercato e stabilisce i requisiti minimi per la partecipazione al partenariato, corrispondenti alle caratteristiche che rendono un operatore innovativo nel settore ed idoneo all’attività prevista dal bando. Tali requisiti devono essere sufficientemente flessibili e generici, per incentivare la partecipazione di più operatori e garantire la concorrenza. Entro 30 giorni, tutti gli operatori interessati possono presentare la domanda di partecipazione con le informazioni richieste nel bando.

• STEP2. Fase di negoziazione e di ricerca e sviluppo

Mediante lettera di invito, l’amministrazione richiede che l’operatore o gli operatori ritenuti idonei formulino la propria offerta iniziale insieme ad una proposta di sviluppo del progetto, adeguata rispetto alle esigenze dell’amministrazione. In questa fase, l’amministrazione negozia le offerte, definisce i costi al dettaglio delle singole prestazioni e stabilisce obbiettivi intermedi cui corrispondere eventuali pagamenti rateizzati. In questa fase è inoltre possibile definire, migliorare o variare il contenuto del progetto, risolvere il partenariato o ridurre il numero di operatori (purché di questa facoltà e delle relative condizioni sia data indicazione nei documenti di gara, a norma dell’art. 65 comma 5).

• STEP3. Fase commerciale di aggiudicazione

Gli operatori presentano l’offerta definitiva in seguito ad un’ulteriore lettera di invito e l’acquirente pubblico valuta la scelta del candidato con cui stipulare il contratto finale, in base ai criteri di qualità/prezzo e costo/efficacia (art. 95 comma 2).

Principi

1) Flessibilità: I criteri di accesso flessibili e l’articolazione in step intermedi del progetto di ricerca e di sviluppo sono volti a garantire ampia partecipazione alle imprese di piccole dimensioni. La scelta della soluzione innovativa mira ad incentivare progetti di Start-up e PMI innovative che spesso hanno difficoltà ad immettere i loro prodotti sul mercato per il rischio intrinseco del settore. In tal senso, anche la rateizzazione dei pagamenti viene incontro all’esigenza delle piccole imprese di ricevere un supporto costante durante l’attività di ricerca e sviluppo, per far fronte alle loro minori disponibilità finanziarie.

2) Qualità/Prezzo-Costo/efficacia (art. 95): la scelta del candidato idoneo terrà conto unicamente del criterio di qualità/prezzo di cui all’art. 95.  Al comma 10 dell’art. 65 è specificato che “il valore stimato delle forniture, dei servizi o dei lavori non deve essere sproporzionato rispetto all’investimento richiesto per il loro sviluppo”. L’amministrazione, in buona sostanza, dovrà tener conto della qualità e dei costi dell’offerta, parametrati al grado di innovazione del progetto valutandone i benefici immediati e futuri, gli eventuali costi intermedi o sopravvenienti e la durata.

3) Riduzione dei candidati e recesso: in fase di pre-qualificazione l’amministrazione può riservarsi di limitare il numero di candidati idonei, non inferiore a tre, a norma dell’art. 91. Altresì, in fase di negoziazione, se indicato espressamente nelle condizioni di gara, l’amministrazione può ridurre il numero di candidati, qualora ve ne siano più di uno, o risolvere il partenariato in caso di invito di un unico operatore. Come specificato dalla Commissione, tuttavia, la risoluzione dei contratti e l’esercizio delle facoltà di recesso deve essere limitata ai casi in cui gli obiettivi della prestazione tecnica, operativa od economica non vengono raggiunti o il mercato fornisca una soluzione alternativa. In quest’ultimo caso, in particolare il ricorso a consultazioni di mercato accurate deve far sì che i recessi siano eccezionali, per non disincentivare la partecipazione delle imprese ab inizio.

4) Non discriminatorietà, parità di trattamento e concorrenzialità: l’amministrazione deve garantire parità di trattamento e non discriminatorietà per tutti i candidati in tutte le fasi della procedura.

– Fase di pre-qualificazione: il comma 3 dell’art. 65 stabilisce che le amministrazioni aggiudicatrici devono specificare in maniera sufficientemente precisa l’ambito e le tipologie di soluzioni ricercate, per permettere a tutti gli operatori dotati dei requisiti di innovatività richiesti di poter partecipare.

– Fase di negoziazione: il comma 7 dell’art. 65  stabilisce che l’amministrazione non fornisce informazioni che possano avvantaggiare un offerente rispetto agli eventuali ammessi; informa tutti i concorrenti di eventuali variazioni nei requisiti o nelle specifiche tecniche e concede un termine proporzionato per la conseguente variazione delle offerte; non fornisce informazioni riservate comunicate da un candidato agli altri partecipanti se non in base ad uno specifico accordo (tale prescrizione vale anche per le soluzioni proposte da un candidato in fase di aggiudicazione, come prescritto al comma 9).

– Fase di aggiudicazione: l’amministrazione deve porre particolare attenzione alla normativaUE sugli Aiuti di Stato. Essendo sviluppo ed acquisto della soluzione ricompresi in un’unica procedura e dato che l’alto rischio di incorrere in trattamenti discriminatori è tanto più contingente quanto più grande sia la portata innovativa del progetto, la scelta del contraente deve necessariamente basarsi sulla sua alta specializzazione nel settore, sulla peculiarità delle sue capacità e su di una accurata analisi di mercato volta ad escludere l’esistenza di altri potenziali fornitori.

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