LA SUDDIVISIONE IN LOTTI NELLE GARE PUBBLICHE: Al fine di assicurare il perseguimento dell’interesse pubblico e di favorire maggiori forme di partecipazione alle gare pubbliche, il legislatore comunitario ha rappresentato – con la direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio – la necessità di operare una profonda revisione della normativa sugli appalti pubblici.
La ratio sottesa a tale intervento è da rinvenirsi nel rispetto dei principi di concorrenza e non discriminazione, nonché nel forte interesse verso le Piccole e Medie Imprese in virtù del potenziale assunto dalle stesse per il crescente numero di posti di lavoro e l’innovazione.
Precisamente, il considerando n. 78 della suddetta direttiva ha evidenziato l’opportunità che gli appalti pubblici “siano adeguati alle necessità delle PMI”.
Pertanto, il compito affidato alle amministrazioni aggiudicatrici è quello della suddivisione in lotti dei grandi appalti sia su base quantitativa, in modo tale che l’entità dei singoli appalti sia coniugabile con la struttura delle PMI, sia su base qualitativa, in conformità alle diverse categorie e/o specializzazioni.
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Il recepimento nell’ordinamento nazionale
Il principio della suddivisione in lotti è stato recepito nel nostro ordinamento dall’art. 51 del D.lgs. n. 50/2016 – ossia, il Codice dei contratti pubblici –, il quale dispone che le amministrazioni aggiudicatrici realizzino, sia nei settori ordinari che nei settori speciali, la suddivisione degli appalti in lotti funzionali, ovvero in lotti prestazionali tenuto conto delle categoria o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi o forniture.
Occorre precisare che, ove sia disposta tale suddivisione, dovrà essere garantita l’effettiva partecipazione da parte di microimprese e piccole e medie imprese.
Viene fatto, altresì, divieto alle stazioni appaltanti di suddividere in lotti al solo scopo di eludere il rispetto delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici, ovvero di aggiudicare mediante l’aggregazione artificiosa degli appalti.
Tale disposizione non costituisce un principio inderogabile, tale che è sempre possibile per le stazioni appaltanti optare per il non frazionamento degli appalti. Tuttavia, costituirà onere della stessa motivare adeguatamente tale scelta.
L’intervento del Consiglio di Stato
Su tale ultimo punto, è intervenuta la III Sezione del Consiglio di Stato – con la sentenza del 3 luglio 2020, n. 4289 – nell’ambito di un giudizio avente ad oggetto una procedura aperta telematica, suddivisa in cinque, lotti, per l’affidamento del servizio di lavanolo biancheria, materasseria e capi di vestiario al fine di soddisfare il fabbisogno delle Aziende Sanitarie della Regione del Veneto, dell’Ospedale Riabilitativo di Alta Specializzazione di Motta di Livenza e dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale delle Venezie.
Gli appellanti hanno eccepito la presunta illegittimità della procedura di gara e, in particolare, la decisione della stazione appaltante di suddividere l’appalto in cinque maxi lotti, in assenza di alcun vincolo di aggiudicazione, dalla quale sarebbe scaturita l’aggiudicazione a favore della medesima impresa di tutti i lotti e, dunque, un monopolio della stessa.
Il Collegio ha avuto modo di chiarire che “sebbene sia indubbio che la suddivisione in lotti rappresenti uno strumento posto a tutela della concorrenza sotto il profilo della massima partecipazione alle gare, è altrettanto indubbio che tale principio non costituisca un precetto inviolabile né possa comprimere eccessivamente la discrezionalità amministrativa di cui godono le Stazioni Appaltanti nella predisposizione degli atti di gara in funzione degli interessi sottesi alla domanda pubblica, assumendo, piuttosto, la natura di principio generale adattabile alle peculiarità del caso di specie ( e derogabile, seppur attraverso una decisione che deve essere adeguatamente motivata”.
Ed infatti, in materia di appalti pubblici, è principio di carattere generale la preferenza per tale suddivisione in lotti, in quanto consente la partecipazione delle piccole e medie imprese alle gare pubbliche. Tuttavia, tale principio non costituisce una regola inderogabile: le stazioni appaltanti possono derogarvi per giustificati motivi, i quali devono essere espressi nel bando o nella lettera di invito.
Tale disciplina derogatoria è facilmente comprensibile, ove si consideri che l’Amministrazione è dotata di una discrezionalità, che le consente di operare valutazioni di carattere tecnico-economico per bilanciare gli interessi pubblici e privati coinvolti nel procedimento di appalto. Tale potere, infatti, deve essere rispettoso sia delle norme del Codice dei contratti sia dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.
Con riferimento al c.d. “vincolo di aggiudicazione” – il quale consente, ove applicato, di imporre un numero massimo di lotti aggiudicabili ad un unico concorrente – lo stesso rappresenta una facoltà discrezionale dell’amministrazione, il cui mancato esercizio non costituisce, senza alcun dubbio, sintomo di illegittimità.
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Conclusioni
Sebbene sia sempre consentito all’amministrazione aggiudicatrice derogare alla disciplina della suddivisione in lotti in virtù del suo potere discrezionale, è indubbio che l’introduzione della “lottizzazione” ha consentito, almeno in parte, di affrancarsi dal monopolio delle grandi imprese e, soprattutto, di garantire l’accesso alle gare pubbliche a Startup innovative e PMI innovative, distribuendo tra diversi partecipanti la responsabilità di grandi appalti.
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